거시정책 논의에서 가장 자주 인용되는 두 문제 사이에는 거부하기 힘든 대칭이 존재한다. 한쪽에는 1977년 Kydland-Prescott 의 시간일관성 논문이 있다──최적 정책을 선언하고, 기대가 형성되는 것을 지켜본 후, 그 선언에서 이탈하는 것이 국지적으로 합리적임을 깨닫는 정부는, 처음부터 그 선언으로 신뢰를 얻을 수 없다는 결론.1 다른 한쪽에는 더 오래된 무역정책의 Mill-Bastable 문제가 있다──관세는 유치산업이 자립할 때까지의 일시적 보호여야 하지만, 정치적으로 그것을 해제하는 순간은 결코 오지 않고 관세는 영원히 남는다. 두 문제 모두 commitment 문제이며 논리 구조가 동형이고, 정책결정자를 자신의 선언에 묶어두려는 제도 설계 시도를 수십 년 동안 만들어냈다.

이 동형성에 떠밀려, 현대 국가가 구축한 가장 성공적인 commitment 장치──중앙은행──을 바라보며 같은 아키텍처를 산업정책에 이식할 수 있는지 묻는 것은 거의 저항하기 어려운 유혹이다. 독립 CHIPS 위원회, 정해진 일정에 따라 보조금을 단계적으로 폐지하는 법정 명령, 다음 선거로부터 격리된 장기 임기의 위원. 미국에서 산업정책이 부활한 것이 이 발상을 특히 매력적으로 보이게 한다. Réka Juhász 와 Nathan Lane 은 2024년 NBER 논문 The Political Economy of Industrial Policy 에서 이 문제를 정확히 Kydland-Prescott 형식으로 정식화한다──정부의 commitment 가 부재한 상황에서 무기한 보호를 예상한 기업은 비용 절감 투자를 게을리하고, 유치산업 정책은 오히려 역효과가 난다.2

나는 이 동형성이 추상 수준에서는 진짜이지만 실행 수준에서는 깨진다고 생각한다. 그리고 정확히 그 균열 지점을 보아야 한다.

동형이 성립하는 지점까지

두 문제를 뼈대까지 발라내면 깔끔하게 겹친다. 최적 선언을 하는 정책결정자, 기대를 형성하는 민간, 그리고 어느 미래 시점에 정책결정자가 선언을 뒤집을 ex-post 유혹에 직면하는 순간. 그 유혹을 합리적으로 예측하면 선언은 재량 균형으로 무너진다. 두 문제 모두 원리적으로는 ex-post 재량을 빼앗는 어떤 장치로 해결된다──Kydland 와 Prescott 가 “재량이 아닌 규칙”이라 부른 것이다.1 통화정책에서 표준 구현은 물가 안정의 법정 명령을 가진 독립 중앙은행이다. 산업정책에서 제안된 구현으로는 일몰 조항, 독립 예산 심사, 성과 연동 규율 메커니즘 등이 있다.

여기까지는 문제가 없다. 문제는 중앙은행의 제도 설계가 작동하는 이유가, 통화정책이 우연히 갖추고 있고 산업정책이 우연히 결여한 세 가지 구조적 특징 위에 얹혀 있기 때문이라는 점이다. 셋 중 어느 하나라도 빼면 이 아키텍처는 commitment 장치로서 작동을 멈춘다.

첫 번째 조건: 단일 관측량

현대 인플레이션 타깃팅이 작동하는 이유는 모두가 동의할 수 있는 숫자가 존재하기 때문이다. 종합 CPI, 코어 CPI, PCE 디플레이터──서로 미묘하게 다르지만, 모두 공개되어 있고, 독립된 통계기관이 측정하며, 이 숫자에 대한 논쟁은 정치적이라기보다 기술적이다. 중앙은행은 “2% 목표 대비 어떠한가”로 평가될 수 있다──매 분기마다 “잘 하고 있다는 것이 무엇인지”를 다시 논의할 필요 없이.

산업정책에는 그런 숫자가 없다. 생산성 향상, 수출 점유율, 고용의 질, 공급망 회복력, 안보 역량, 지식 스필오버──이 모두가 정당한 목표이고, 모두가 서로 충돌하며, 모두가 측정 이전에 정치적 가중치를 필요로 한다. 이러한 선택을 내부에서 해야 하는 “독립” 산업정책 위원회는 사실 독립이 아니다. 정치 판단의 장이 기술관료의 방으로 이동했을 뿐 사라지지 않았다. 존재하지 않는 target 은 위임할 수 없다.

1961-1994 년에 운영된 한국 경제기획원 (EPB) 은 발전국가 성공 사례로 자주 인용되지만, 사실 이것은 규칙을 예증하는 예외다.3 박정희 정권은 단일 관측량을 발명했다──국제시장에서 가격이 매겨지는 수출 실적──그리고 보조금 지속을 그것에 용접했다. 이 구축물이 바로 규율을 가능하게 만들었다. 그 구축은 정치적이고, 우연적이며, 쉽게 수출할 수 없는 종류의 것이다. “단일 관측량을 직접 만들어 내라” 는 반도체 회사 세 곳과 어디에 팹을 지을지 협상하는 민주주의 정부에게 일반적으로 사용할 수 있는 수가 아니다.

두 번째 조건: 가역적인 정책 변수

중앙은행은 flow 변수를 움직인다. 익일 금리는 이번 달에 25 베이시스포인트 올리고 다음 달에 25 베이시스포인트 내릴 수 있다. 왕복 비용의 대부분은 며칠 안에 금융시장이 흡수한다. 기대는 리셋 가능하다. Volcker 가 연방준비제도의 반인플레이션 신뢰를 몇 년 만에 재구축할 수 있었던 것은, 정확히 정책 수단이 가역적이었기 때문이다──정치적 비용은 그렇지 않았더라도.

산업정책은 stock 변수를 움직인다. 한번 입지가 정해진 반도체 공장은 대시보드 위 설정이 아니다. 콘크리트, 공급 계약, 1만 명의 일자리, 지역 정치적 지지 기반이다. 정책이 잘못된 것으로 판명되어도 다음 달에 공장 입지를 “해제”할 수 없다. sunk cost 는 축적되어 정치적 블록을 형성하고, sunset 조항 발동 시 전력으로 저항한다. Kydland-Prescott 식 해법──규칙에 자신을 묶고 실패 시 기대를 리셋──은 정책 수단이 다이얼 같은 것임을 전제한다. 수단이 공장과 공급망이라면 다이얼 비유는 통하지 않는다.

이 flow 대 stock 의 비대칭성이야말로, 산업정책 commitment 논의에서 가장 자주 간과되는 지점이라고 나는 생각한다. 정치적으로 출구가 어렵다는 차원을 넘어, 물리적·계약적 대상으로서의 정책 변수가 애초에 이전 상태로 되돌릴 수 있는 종류의 것이 아니다.

세 번째 조건: 원자화된 상대방

중앙은행이 대치하는 것은 수천만 명의 가격 설정자와 자산 보유자이며, 그 중 어느 한 사람도 의장과 협상 테이블을 사이에 두고 앉을 수 없다. 이 원자화는 우연이 아니라 포획에 대한 구조적 보호다. 연방준비제도가 어떤 특정 임금 협상자를 우대하도록 로비당할 리 없다──애초에 개별 임금 협상자와 상호작용하지 않으므로.

산업정책이 대치하는 것은 이름이 분명한 소수의 기업이다. 반도체에서는 관련 상대방을 한 손으로 셀 수 있다: TSMC, Intel, Samsung, 그리고 Micron 과 SK Hynix. 이 기업들에 수백억 달러를 배분해야 하는 “독립” CHIPS 위원회는 구조적으로 각 기업과 양자 협상 상태에 있다. 고전적인 반-포획 수단──규제 당국을 분산된 이해관계자에게만 대치시키는──이 사용 불가능하다. Dani Rodrik 의 “embedded autonomy” 프레임──정부가 산업에 가깝되 포획되지 않는 구조──은 최선의 경우에 대한 정직한 묘사이지만, 동시에 여기서 사용할 수 있는 것이 중앙은행의 아키텍처가 아니라는 자백이기도 하다.

CHIPS Act 가 실제로 직면한 문제

미국 CHIPS and Science Act 는 반도체 제조·R&D·인력 개발에 약 527억 달러를 책정했으며, 그 중 약 390억 달러가 제조 인센티브이고, 25% 투자세액공제가 추가로 얹혀 있다.4 다음 정권의 작업반은 원칙적으로 보조금을 회수하고, TSMC 애리조나 시설의 조건을 재협상하며, 향후 분할 지급을 보류할 수 있다. 실제로 그런 개입이 현 정권에서 논의되고 있다는 보도는, 시간일관성 문제가 실시간으로 발현되는 모습 그 자체다.

자연스러운 반응은 “의회가 ‘독립 CHIPS 당국’──연방준비제도의 구조적 사촌──으로 자신을 묶으면 되지 않는가” 라고 묻는 것이다. 세 조건을 자세히 들여다보면, 답은 어느 하나도 성립하지 않는다가 된다. 산업정책의 인플레이션율은 존재하지 않는다. 피닉스의 공장은 flow 변수가 아니다. 상대방은 원자화되어 있지 않다. 중앙은행 설계에서 빌려올 수 있는 것──좁은 명령, 장기 임기, 정해진 재검토 주기──은 중앙은행의 아키텍처를 재구성하기에 충분하지 않다. 아래에 깔린 구조가 다르기 때문이다.

이식할 수 있는 것과 대신 해야 할 것

실제로 여행할 수 있는 부품은 있다. DARPA, ARIA, Sprind 계열의 좁은 명령의 R&D 기관은 중앙은행의 “작은 미션·높은 격리” 설계를 계승하며 작동하는 듯하다──다만 그 권한이 생산 배분이 아니라 연구 지원이라는 중요한 단서가 붙는다. 일몰 조항을 예산법에 깔끔하게 써 넣으면 신뢰성을 약간은 강화할 수 있을지도 모르지만, 산업정책에서의 effectiveness 에 대한 실증적 증거는 아직 빈약하다.

그 이상으로 가면, 현실적인 옵션은 중앙은행이라기보다 과거에 실제로 산업화를 이루어 낸 조건 특수적이고 어수선한 합의에 가까워진다──한국의 인위적인 단일 관측량, 일본의 비공식적인 MITI 산업 조정, 싱가포르의 국가를 단일 기업으로 운영하는 전략. 어느 하나도 연방준비제도와 닮지 않았다. 각각이 일반적으로 재현 불가능한 조건에 의존한다.

내가 여기서 안고 돌아가는 것은 정책 레시피라기보다 방법론적 교훈이다. 누군가가 다른 곳에서 작동한 아키텍처를 복사해서 commitment 문제를 풀자고 제안할 때, 물어야 할 것은 두 문제가 추상적으로 동형인가가 아니다. 물어야 할 것은, 그 아키텍처를 작동하게 만든 세 조건──합의된 단일 관측량, 가역적 정책 변수, 원자화된 상대방──이 새로운 영역에서도 성립하는가이다. 하나라도 빠지면 아키텍처는 이식되지 않는다. 바깥에서는 원본처럼 보이지만, 안에서는 아무것도 아닌 것처럼 행동한다.

CHIPS 에 대해 물어야 할 것은 “독립 위원회를 만들 수 있는가” 가 아니라 “인플레이션율, 단기 금리, 수천만 명의 임금 협상자의 역할을 할 무언가가 우리 손에 있는가” 다. 정직한 대답이 “없다” 일 때, 다음 한 수는 중앙은행 템플릿을 더 늘리는 것이 아니다. 다음 한 수는 실제로 성립하는 조건에 맞는 아키텍처를 더 잘 찾는 것이다.

  1. Kydland, Finn E. and Edward C. Prescott. “Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans.” Journal of Political Economy, vol. 85, no. 3, 1977, pp. 473-491. 2004년 노벨 경제학상은 본 논문을 포함한 업적으로 Kydland 와 Prescott 에게 수여되었다. 스웨덴 왕립과학아카데미의 상세 정보 문서 참조. 2026-05-19 접속. ↩ ↩2

  2. Juhász, Réka and Nathan Lane. “The Political Economy of Industrial Policy.” NBER Working Paper No. 32507, 2024년 5월. Journal of Economic Perspectives 제 38 권 제 4 호 (2024년 가을), pp. 27-54 에도 게재. 2026-05-19 접속. ↩

  3. 한국 경제기획원 (1961-1994) 과 수출 주도 성장 조정 역할에 대해서는 The Practice of Industrial Policy: Government-Business Coordination in Africa and East Asia (Oxford Academic) 의 “Korea’s Evolving Business-Government Relationship” 챕터 참조. 2026-05-19 접속. ↩

  4. Pearl Cohen. “CHIPS and Science Act Eligibility Guidance: $52.7 Billion in Funding and Tax Credit Incentives.” 2026-05-19 접속. 자금 내역 (390 억 달러 제조, 130 억 달러 R&D 및 인력, 약 240 억 달러 투자세액공제) 에 대해서는 Wikipedia 의 CHIPS and Science Act 개요 도 참조. 2026-05-19 접속. ↩